我国有12多亿人口，其中8亿多在农村，农村人口约占总人口的64%，这是中国最基本的国情。目前，一是农民受教育的程度差。我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15至64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1%，比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。这是我国农村的现实。二是干部的素质差。三是农村义务教育差。没有农村的小康就没有全国的小康。而农村发展的人才靠教育，因此，从某种意义上讲，农村的教育决定了我国的未来。教育经费短缺、教育资源配置不当、是当前农村教育问题的症结所在，农村税费改革会进一步加大这一局面。林毅夫认为：无论是农村劳动力向非农产业转移，或是产业结构调整，还是提高科技投入水平，都与农民的素质有相当大的关系。如果农民的教育水平比较高，素质比较好，离开农业进入非农产业以后就能比较容易掌握所需要的新的知识、新的技能；同时，也更容易适应城市生活，转移所带来的摩擦会比较小。

义务教育有两个含义：一方面是指父母有义务将学龄儿童送进学校接受教育，如果父母不执行，应该受到惩罚；另一方面又是政府有义务为学龄儿童提供教育。1986年通过的《义务教育法》第五条规定：凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到7周岁入学。第九条国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。城市和农村建设发展规划必须包括相应的义务教育设施。第十条国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。在中国的农村，政府虽然已经提出了义务教育的目标，但是做得不够，就是没有实施全部的免费教育。

2004年1月，农业部软科学委员会历时一年半的一份调查结果显示，要想实现农村义务教育的全部免费制，每个县须增加投入的教育经费底限为4300万／年，如果全国有2／3的县要由中央和省级财政来支付，大致推算政府从一开始就要增加的财政投入为688亿元左右。林毅夫根据粗略的估计和测算：农村义务教育支出中最重要的是教师工资的费用。现在中国农村的小学教师有380万人，如果中央政府能够保证这些教师每月500元的收入，即一年6000元，那么需要经费232亿人民币。每月500元工资在东部发达地区可能不够，需要东部发达地区的政府再补贴一点；在中西部地区每月500元的工资基本能够稳定小学教师队伍。全国农村地区的中学教师有223万人，如果中央政府财政保证每月800元的收入，这个工资水平在中西部地区应该能够稳定教师队伍了，东部地区同样需要地方政府再补贴一点，总的费用是214亿人民币。两项加起来是446亿人民币。2002年中央和地方合起来的全国财政总收入是18913亿人民币，446亿只不过占到2.3%，财政上是能够承担得起的。即使这笔费用全部由中央政府承担，2002年中央政府的财政收入是10390亿人民币，也只占到中央政府财政收入的4.3%，也是中央政府承担得起的，因此由中央落实

二、现行的教育经费现状

在现阶段，义务教育是以地方政府办学为主；2002年全国县级教育事业费15781091万元，占全国县级财政支出63132506万元的25%，占全国预算内教育经费2582亿元的61.1%.而中央只占10.3%，省地市占28.6%.

2002年在全国教育的经费来源中，中央所占的比重只有10.9%，其中预算内只占10.3%，而地方提供的教育经费占到整个教育经费的88%.地方预算提供的收入占全国预算的89.7%.

在全国教育的经费来源中，中央所占的比重只有10.9%，其中预算内只占10.3%，而地方提供的教育经费占到整个教育经费的88%.地方预算提供的收入占全国预算的89.7%.2001年全国小学的经费占全国的27.5%，而农村小学只占15.8%，农村小学只占全国小学经费的57.7%.

三、实施义务教育免费政府到底应当拿多少钱

建立由中央、省、县三级对农村义务教育经费免费的保障供给机制。一是农村小学教师的工资需要364.21亿元。中西部地区主要由中央财政承担50%，省级承担30%，县级承担20%.即中央承担182.1亿元，省级承担109.3亿元；县级承担72.81亿元。二是全免农村小学学费和杂费，共需要中央省县负担分别负担163亿元，其中中央81.5亿元，省级48.9亿元，县级32.6亿元；两项合计共需要528.61亿元。其中中央负担264亿元，省地市级负担158.2亿元，（省均负担6.6亿元）县级负担105.41亿元。从总体上讲，应该是可以承受的。其结果，中央、省地市、县的负担比例由原来的10.3%、28.6%、61.1%改变为20%、34.7%、44.7%.

（1）农村小学教师工资改革由中央、省、县政府共同负担，由县统管。在世界各国，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。2002年全国城乡小学老师577.9万人，其中全国农村县镇农村小学教师约4002349人，减去北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东的县镇和农村小学教师1183614人，全部由省、市、县各级政府承担，要提高省级财政承担的比例。只剩余2818735人，按2002年全国实际开支的每人每年小学教师基本工资小学人均老师工资年12921元计算，需要364.21亿元。中西部地区主要由中央财政承担50%，省级承担30%，县级承担20%.即中央承担182.1亿元，省级承担109.3亿元；县级只承担72.81亿元。从总体上讲，应该是可以承受的。这些年来，中央财政在农村义务教育方面欠账较多，现在该是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。农村中小学教师工资支出占县级教育经费的一半以上，中央、地方各级政府共同负担教师工资，将大大减轻县、乡财政压力，将为农村义务教育的健康发展提供强有力的保障，将会为减轻农民负担创造条件。

（2）对农村小学学生的学费免费完全有财力保障。2002年全国城乡小学生共有121567086人，其中城市17212547人，县镇农村104354539人。减去北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东的县镇和农村小学教师22535851人，全部由省、市、县自行负担外，其他地区的小学生81818688人，按照2002年每人每年200元的学费和杂费，全部由中央、省、地县按照50%、30%、20%的比例分别负担163亿元，其中中央81.5亿元，省级48.9亿元，县级32.6亿元。对国定贫困县的农村中小学生，实行免费提供教科书的制度，所需资金由中央和省级财政统筹解决。

（3）重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。为了确保农村学校日常运转所需的公用经费，使不同地区之间学校能够提供水平相近的公共服务，国家应重新核定全国义务教育阶段小学、初中生平均公用经费的合理标准，制定中小学运转所必需的公用经费的最低支出水平。农村中小学运转所必需的公用经费，应主要由县、乡两级政府财政安排。目前学生家庭承担的公用经费偏高，要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。此项工作，可以部分地区先行试点，经过实践和探索，积累一定经验后再全面推开。同时，对农村中小学实行寄宿制的，要提高对困难学生助学金标准。全国中小学危房主要分布在中西部地区农村。国务院已经决定在2001年和2002年，共安排30亿元专项资金，实施中小学危房改造，解决现有危房。由于每年都要自然产生一些危房，为确保农村学校危房问题及时得到解决，建议在实施完该工程后国家仍将此项资金按每年15亿元继续保留。同时，推动省、市、县将农村中小学校舍必需的建设与维修，纳入各级政府基建计划，设立学校基建专款，从而形成一种有效的保障机制。

（4），实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资将被取消，现行农村义务教育投入体制将发生重大变化。据3个调查县测算，如果进行农村税费改革，各县、乡镇财力都有较大幅度的下降。以目前的财力尚且保不住教师工资，如果没有足够的转移支付，税费改革后义务教育费用不足的矛盾会更加突出，教师工资的发放将更趋困难，而农村新建、扩建校舍和学校危房改造以及学校正常运转所需要的公用经费将更无法保障。税费改革后，应按税费改革前的基数，从税费改革后新的农业税中切出一定的比例，专门用于教育。

四、拓宽免费义务教育制度的收入来源

（一）适时开征教育税

目前，城市教育费附加由缴纳增值税、消费税和营业税的单位和个人缴纳。合理确定教育税的纳税人，成为开征教育税的一个难点。

据杨丹尼和朱柏铭（2000）介绍，韩国于1982年起开征教育税，其纳税人有四种类型：一是持有利息、股息应当缴纳个人所得税的纳税人，有利息、股息收入征5%；二是缴纳酒税的纳税人，按应纳酒税税额征10%；三烟草经营者，按烟草价格征10%；四是金融保险业务经营者，按其营业收入征0.5%.看来，韩国教育税在确定纳税人时所遵循的不是“受益原则”而是“支付能力原则”。借鉴韩国的做法，我国开征教育税，其纳税人也不应继续是缴纳增值税、消费税和营业税的纳税人，而应根据收入水平高低确定，比如持有利息、股息、红利应缴纳个人所得税的纳税人，烟草行业的经营者、公款的招待费用等。

（二）考虑发行教育公债，以保证国家财政对教育的稳定支出

教育经费短缺是我国教育发展面临的首要问题。在当前经济较为困难、扩张性财政政策的回旋余地不大的情况下，力求通过较大规模的“内源性”筹资来解决教育经费不足的问题是有明显局限性的，通过发行教育公债或许是一个合适的选择。

（三）通过发行教育彩票的方式筹集部分教育资金

彩票筹资方式在我国还有很大空间可挖。希望工程、春蕾计划等捐资助学活动参与者实际参与人数并不太理想，以致于每每有慷慨捐赠者媒体都得宣传一下。由于参与者数量有限，这一计划实施十几年来，也只有20来亿元，每年平均不到2亿元。再从福利彩票发展来看，从1987年以来，我国估计有上亿人参与了购买。仅1999年一年收入就达90亿元。按照许多发达国家彩票市场60%—80%的参与率，我国彩票市场有很大的市场潜力可挖。

（四）改革教育的投资分配体制，优化教育投资结构

（1）应调整教育投资结构，实现教育投资在初、中、小三级教育之间的合理配置

美国著名经济学家舒尔茨和贝克尔对发展中国家和发达国家的人力投资收益率做过大量的研究，得出了两个重要的结论：一是发展中国家的收益率是比较高的，因此，在大多数发展中国家，人力资本投资是合算的；二是在发展中国家，尤其教育十分落后的国家，对小学、初中等的教育投资比对高等教育投资更有效率，与此相反，在发达国家，教育投资收益率的高低顺利是大学、中学和小学，因此，他们主张在发展中国家，把重点放在初级教育普及上是最有利的教育战略。这些研究对我国教育资源的配置无疑是有启迪的。

（2）力求实现教育投资主体的多元化

在当前财政较大幅度增加教育支出的空间不大的情况下，必须实行多元化的战略，培育多元的投资主体。一是改革收入分配制度，提高教育水平对个人收入的贡献率，以刺激劳动力个人进行处在我投资，提高自身人力资本积累的积极性；二是通过税收优惠等财政政策，鼓励企业加大对职工培训的投资，以改善在职职工的人力资本积累现状；三是通过鼓励社会各界教育捐资，扩大教育经费来源，弥补国家对教育投入的不足。四是发展农村民营义务教育。

（五）明确教育性投资的税收优惠措施，鼓励企业个人损资和到农村兴办教育事业

对企业和个人用于教育的投资进行直接的税收优惠，是世界各国鼓励发展教育的通行做法。这种做法一般是将教育性支出列入允许扣除的费用额中，直接从应税收入中扣除，减少了投资者的教育成本，增加投资者的当期利益，以此鼓励企业和个人增加教育方面的投资成本，增加投资者的当期利益以此鼓励企业和个人增加教育方面的投资。具体操作主要以下几种措施：

（1）对个人教育费用的税收优惠

根据我国的具体情况，在现阶段对个人教育费用的税收优惠可以采取两条措施：一是允许商业银行开设教育储蓄账户，并较大幅度地提高该账户的可存款额，允许每个家庭每年存入一定数额存款，在孩子大学毕业之前必须取出，该账户利息免征20%的利息税。二是对中专以上学生在校期间的教育贷款利息支出允许全额从其家庭收入中抵扣。

（2）对企业教育投资的税收优惠

现阶段在政府财政用于教育方面的投资有限的情况下，鼓励和发展社会办教育，是加快我国教育事业发展的一条重要途径。对企业办教育的投资给予税收上的优惠，有利于更多的企业拿出更多的资金用于教育投入。具体措施可以有：①对于企业、个人和社会团体投资兴力的各种学校，对其营业收入免征营业税、增值税、所得税。②对企业和社会团体等机构向各种学校、培训中心和教育基金的捐赠不受最高捐赠限额限制，均据实于税前列支，允许抵扣。③将现行的职工教育经费的提取比例从工资总额的1.5%提高到2%~3%.

（3）鼓励企业个人到农村兴办教育事业，在税收、金融、资金扶持等方面提供优惠条件。

五、引进市场机制提高义务教育的效率

（一）学校的象征性市场化运作。这种形式存在于各种学校机构，是指把教育这种公共产品象征性地转化为一种有价的署名商品，并通过市场运作来出售，也就是说，被出售的并不是教育本身，而是学校或教育设施的署名权。

（二）公立学校的局部运作市场化。这是对公立学校办学中的某些方面进行产业化开发。除了与国家长远利益相关的办学活动由公共财政给予支持外，公立学校中的后勤管理、校办产业等都可以按市场化方式运作。

（三）公立学校“一校两制”的市场化运作。目前这类运作形式主要有：公立学校下设的非独立二级学院、公立学校举办的独立的“校中校”、独立的或非独立的教学园区等。这类机构的建设经费和办学经费主要是通过捐资、合资、银行贷款、合作办学等不同渠道吸纳的民间资金，学校的建设和办学通过市场方式来运作。

（四）转制学校的市场化运作。这是指公立学校通过转换机制引入市场机制，解决优质教育不能完全满足社会需要，从而产生的供需之间的矛盾问题。转制后的公立学校形成以资产公有、日常经费自筹、办学自主为特征的办学体制。目前的转制有“公校私菪”、“公办民助”等不同形式。

（五）股份制学校的市场化运作。这种形式旨在吸引社会各方面力量广泛参与学校办学活动，一般由政府牵头，以股份制的融资方式有效地集聚民间资金，解决办学经费不足的问题。

（六）教育中介组织的市场化运作。根据运作方式的不同，教育中介组织可以半官方的、中立的和市场化的三种类型。根据经营内容的不同，又可以分为咨询型、认证型、行业协会型三种类型。

（七）教育券制度。这是浙江省长兴县创造的一种市场化改革形式，该县实施教育券制度扶持民办教育和职业教育以及贫困学生。具体的做法是向学生发放面值500元的教育券，学校持学生交来的教育券，到县教委领取相应面值的资金用于办学。该县这项做法的目的是要推进社会公平，促进公立学校与私立学校、普通教育与职业教育的均衡发展。这一改革历经两年，全县职业教育和普通教育都得到了协调发展，没有一名学生因家庭贫困而失学，民办教育充满了活力。

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原载《三农中国》